De innovatieparadox bij de overheid

philips p2000 systeem uit 1981Consumenten omarmen innovaties steeds gemakkelijker en sneller. Zodra ze veranderen in burgers, lopen ze echter tegen de gevestigde orde aan. De overheid is weliswaar gek op innovatie, maar innovatie moet niet te veel impact hebben op de overheid zelf.

Innovatie begint met creativiteit: het op een nieuwe of andere manier omgaan met vragen; het bestaande los laten, de buitenwereld naar binnen halen. Vaak spelen toeval en experimenten (proberen en falen) een grote rol. Innovatie kan pas slagen als de omstandigheden passend zijn. Soms duurt het jaren voordat een goed idee ook werkelijk impact kan hebben; soms stellen bedrijven dat ze niet kunnen innoveren omdat de overheid niet meewerkt. Een goed voorbeeld daarvan is Uber, dat klaagde over verouderde wet- en regelgeving. Soms ontbreekt het aan kapitaal, waardoor kansrijke innovaties niet van de grond komen. En soms zorgt dat zelfde kapitaal er voor dat een innovatie veilig op de plank komt te liggen – bijvoorbeeld om de bestaande markt te beschermen. Dat laatste, het beschermen van de status quo, is een interessante tegenstander van innovatie. Want innovatie heeft alles te maken met anders denken en doen.

Niet de private sector, maar ‘de staat’ is de echte motor achter vernieuwende technologieën, stelt Mariana Mazzucato in haar boek De ondernemende staat. Volgens Mazzucato is de overheid niet afwachtend, laat staan belemmerend als het gaat om innovatie. Vindingen als GPS, microprocessors en draadloze technologie zijn ontwikkeld in laboratoria en wetenschappelijke instituten die zijn opgericht en gefinancierd door de Amerikaanse overheid, aldus Mazzucato. Ze stelt ook dat 75 procent van de innovatieve medicijnen in de VS afkomstig van laboratoria die zijn gefinancierd door het Amerikaanse National Institute of Health, dat tussen 1976 en 2010 624 miljard euro in de farma- en biotechsector heeft geïnvesteerd. Dat lijkt veel, maar die periode van 34 jaar komt neer op ruim 18 miljard euro per jaar; de belangrijkste Amerikaanse farmaceuten bij elkaar zijn goed voor circa 50 miljard dollar per jaar.

Mazzucato vindt dat de betekenis van de overheid als aanjager wordt miskend en dat er te veel waarde wordt gehecht aan de rol van venture capitalists. Die verschijnen pas op het toneel als de allergrootste risico’s zijn genomen, waardoor investeerders en bedrijven het risico van innovaties afwentelen op de belastingbetaler.

Misschien heeft ze gelijk en is de overheid een prima aanjager – echter, tot op zekere hoogte. Mazzucato gaat namelijk voorbij aan een belangrijke eigenschap van de overheid: die wil best geld uitgeven om de wereld te veranderen, maar is niet primair van plan om zelf te veranderen. De overheid kan prima ruimte bieden voor experimenten, bijvoorbeeld met beschikbare middelen – dus binnen het bestaande budget – of door het beschikbaar stellen van extra budget. Maar wat als innovaties het functioneren van de overheid zelf raken?

Is de overheid de aangewezen partij om veranderingen (innovaties, transformaties, migraties) door te voeren? Ja, maar tot op beperkte hoogte. Dat blijkt uit de snelheid waarmee de overheid de eigen processen moderniseert. Wordt de transformatie richting digitale overheid gehinderd door complexiteit, door rammelende IT of door weerstanden bij mensen? Jos Maessen, directeur dienstverlening Amsterdam, wijst in een interview over de digitale transformatie die de gemeente doormaakt op het verschil tussen ‘beschreven processen’ en de ‘werkelijke processen’. Mensen houden zich niet aan afspraken over het standaardiseren van taken en creëren olifantenpaadjes, zo is het argument. De uitvoerende diensten van Amsterdam (kolommen of silo’s) moeten wennen aan het nieuwe matrixmodel, waarin ze moeten samenwerken met bijvoorbeeld klantcontact-afdelingen (balies en callcenters die horizontaal over alle diensten heen opereren). Het is maar een voorbeeld, maar het maakt wel iets duidelijk: bij vernieuwing zijn het, naast IT en processen, vooral mensen die moeten veranderen. En dus gaat het langzamer, veel langzamer.

actiekaart MRAAmsterdam heeft wel ambities: de regio wil graag bij de top 3 van stedelijke regio’s van Europa horen. De zestig pagina’s tellende ruimtelijk-economische Actie-agenda 2016-2020 van de Metropoolregio Amsterdam (MRA)  staat vol met ronkende termen als wendbaarheid en innovatie. Maar als je kijkt naar de acties in die agenda, dan gaat het vooral om faciliteren en niet om zelf innoveren. Op het lijstje staan het aantrekken van kennis, het creëren van ruimte en gelegenheid en het laten aansluiten van onderwijs en arbeidsmarkt. Dat is minder praktisch dan het online ontsluiten van overheidsinformatie of het implementeren van selfservice voor burgers. Of het toevoegen van intelligentie aan mobiliteitsvraagstukken, zodat transporteurs hun capaciteit bundelen, afvalcontainers alleen worden geleegd als ze vol zijn en stoplichten op groen gaan als de verkeersstromen daarom vragen.

De vraag is tot op welke hoogte een stad als Amsterdam echt geïnteresseerd is in het inzetten van sensortechnologie, in big data en in analytics. Een slimme stad genereert informatie en inzichten, ook over je eigen functioneren. Niet al die inzichten kan je omzetten in geautomatiseerde DSC00731handelingen waarbij verder geen mens te pas komt. In tegendeel, in de meeste gevallen betekent het veranderende van processen dat mensen dingen anders moeten gaan doen, moeten stoppen of juist veel harder moeten werken. Innovatie heeft consequenties.

Daar staat tegenover: niet innoveren betekent bijvoorbeeld niet meten en dat maakt het gemakkelijker om niet in te grijpen, niet te handhaven en niet te veranderen. Denk aan de CO2-uitstoot van oude auto’s, touringcars en vrachtwagens, scooters en bootjes met tweetaktmotoren – waardoor de omvang van het probleem (en dus de urgentie) zichtbaar wordt en waardoor je wellicht impopulaire maatregelen zou moeten nemen. Of denk aan het aantal klachten ingediend door burgers, waardoor je eigen functioneren (bijvoorbeeld het gebrek aan vermogen om problemen structureel op te lossen) naar voren komt. Digitalisering maakt bijvoorbeeld ook doorlooptijden van complexe processen transparant voor bewoners. Tot voor kort bood alleen een onderzoek van de Rekenkamer dat inzicht, maar een digitale overheid geeft de burger een ‘real time view’. Later of langzamer innoveren en digitaliseren geeft je meer tijd om weerstanden te vermijden of de chaos te beteugelen. Of de verantwoordelijkheden door te geven aan je opvolgers.